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例如在民法总则与其他各编间，民法总则扮演一种公因式的角色，它来自于对其他法律内容的一般化处理，同时也能够普遍适用那些法律内容。

这正是本文的初始假定。[1]梁启超：《政论选》，新华出版社1994年版，第26页。

它们均承认立法的高度自治性，肯定甚或期待立法者发挥主动性和创造性。[14]参见陈端洪：论宪法作为国家的根本法与高级法，《中外法学》2008年第4期，第488页。[37]而另一些学者则认为，应当坚持在公法范围、或最多延伸至具有公共性的私法领域内理解宪法的客观价值秩序。对于框架法方案，即便宪法被看作立法的基本框架，但立法依然被承诺在宪法框架秩序确立的边界范围内拥有大量形成自由。张翔：宪法与部门法的三重关系，《中国法律评论》2019年第1期，第27—28页。

（二）授权法方案对根据宪法制定本法的解释：立法应符合宪法授权 根据法律层级结构理论，宪法是授权立法规范，因此立法当然应该根据宪法。[66]参见田雷：《继往以为序章：中国宪法的制度展开》，广西师范大学出版社2021年版，第26—27页。第二，功能最适理论提出以来，并未形成具体可操作的标准来判断何以最适，以至于违宪审查的分析框架仍然主要维持在为人熟知的审查密度三阶理论，因此，这一理论可谓提出了好问题，但尚未交出好答案。

基于此，宪法会交付怎样的职权予这样的机关，也就有迹可循了。钱威：《就人大代表专职化问题的反思》，载《人大研究》2006年第1期。[18]马岭教授的看法颇有见地，但也隐含了一点逻辑裂隙，因为当我们探讨不同国家机关在行使职权时的相互关系时，显然就超越了内部的权力运行的范围，但仍然属于国家机关的活动而非组织。这一过程注定需要多种方法的组合介入，所有方法的运用，必须时刻置于新中国宪法实践的特定背景中，建基于对人大制度自身巨大历史变迁的深刻认识，保持对现行宪法之重大使命——尤其是在政治浩劫之后痛下决心重建民主法制——的持之以恒的敏感度，[66]毕竟，作为在很大程度上因袭了20世纪50年代的语言并由此导入了更早年代的特定国别宪法思想的一部宪法典，现行宪法的解释学建构不可过于静态。

本文认为，将特定国家机关的权力与其组织结构、履职方式、决策程序等机构特征相联系，与本文聚焦于行动能力之分析，有类似之处，不过必须指出：第一，功能最适理论仅就违宪审查中宪法法院的审查强度而立论，试图以新颖进路处理立法机关在宪法框架内之立法形成空间与违宪审查机关在个案中作合宪性判断之间孰轻孰重的老问题，而本文欲处理的宪法对全国人大之兜底授权并不是关于立法权或法律之违宪审查问题，因此，问题背景的差异弱化了相关域外理论的可类比性。（二）监督宪法的实施。

但是，中国的全国人大不是联合王国的议会，1982年《宪法》的理论基础也不同于英宪。[24] 参见刘松山：《党内民主集中制在人民民主中的运用》，载《政治与法律》2006年第5期。根据《宪法》第2条，我国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。如果以层层间接选举的办法，民主选出层层递进的上级党组织，再由这些上级党组织乃至这些党组织的内部机构去向下级集中行使权力，这时候，民主集中制中‘民主和‘集中的主体和内涵，不仅存在相当的距离，甚至有被割裂的可能……这种情况很可能使得最终‘集中的民主基础要打折扣。

对于《宪法》第62条第16项这样的兜底式、空白支票式的授权，作为首要解释方法的文义解释的作用极为有限，其必须暂时让位于其他解释方法，并确保相关解释方案不超出文本的最大可能的含义射程而已。全国人民代表大会的地位与权力，始终扼住了人大制度的理论咽喉，因此必须在宪法学上作持续不断地审视、建构与发展，但毫无疑问，我们想要的必定是，也只能是，一个奉行立宪主义价值观的全国人民代表大会。第三，必须基于对全国人大在当前的行动能力的客观认识——包括但不限于对其作为非常设机关和政治象征机关之地位的承认——来判断应当交由其行使的宪法未列举权力的具体类型。[55] 彭真同志在1982年4月代表宪法修改委员会向全国人大常委会报告宪法修改草案的情况时曾指出，由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，曾经设想减少人数。

马岭教授在此文开篇特别强调，她探讨的是宪法中的民主集中制原则，而不是党的民主集中制原则。《立法法》第9条规定，全国人大及其常委会可以向国务院授权立法。

如果其抛开自身优长，而试图去从事非常专业化、技术化、日常化以及要求高效率、高执行力的工作，就会由于背离机构本身的优势而造成事倍功半乃至南辕北辙的效果，这显然不是宪法所期望和允许的。在当前宪法体制中，全国人民代表大会作为一个宪法机关，占据了基础地位、中心地位。

以立法权为例，宪法授权全国人大制定民事基本法律，全国人大常委会则仅能在大会闭会期间对此类法律进行不抵触基本原则的补充和修改。[21]可见，宪法上的民主集中制原则在组织意义上是强调全部的国家机构以各级人民代表大会为起点来进行机构创设，而不是仅仅以最高国家权力机关为起点。[16] 何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社2013年版，第92页。简而言之，最高国家权力机关可扮演某种监督者角色。[7] 参见[法]西耶斯：《论特权/第三等级是什么》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第59页。第三，与上述要求相得益彰的就应该是，国家权力机关对监督权的行使应当符合监督的本义，应当与自身的人员构成、能力与工作方式相匹配，从而避免进行不专业地、低效率地、非建设性地监督。

[62] 另一种理解方式是，《立法法》是由全国人大所制定，2015年的重大修订也是通过全国人大的决定来完成，因此，可视为全国人大认可了其与全国人大常委会之间在立法程序上的分工或分权，或者说全国人大自愿出让了部分立法权。实际上，对审判权等明确、具体的公权力类型而言，国家权力机关充当了人民与相应的公权力机关之间的制度化的授权管道，这一管道当然不能把相关权力据为己有。

它所作的决定在法律上是终局的，因此是权威的，但并不常有，且数量稀少。立足规范宪法的立场，由上述两项标准可知，对于全国人大的各种行为，不能不加以甄别、评价。

[11] 在1954年《宪法》颁布实施之初，最高也被认为体现了我们国家的国家权力的统一性，由此区别于实行三权分立原则的国家的国家权力的可分性。《宪法》第131条进一步确认了人民法院独立行使审判权。

后来，列宁又强调，凡加入共产国际的党，都应该是按照民主集中制的原则建立的。[65]从宪法到《立法法》，三十几年的宪制发展已经承认了全国人大在立法权行使上的（行动）能力不足，这种承认具有规范意义，应该成为我们正确理解全国人大的应有职权的共识和指引。根据《宪法》第129条第1款和《人民法院组织法》第2条第1款，中华人民共和国的审判权归属于包括最高人民法院等在内的国家审判机关。宪法学界的传统观点是将常委会与大会视作一体，1982年《宪法》修改的重点和亮点之一是强化全国人大常委会的职能，这被广泛认为是加强人民代表大会制度的有力举措。

[28] 卡尔·罗文斯坦将现代国家的政体分为立宪民主与独裁两种，凡政治权力的行使是集中在单一权力持有者手中，即为独裁。See Martin Loughlin, The Idea of Public Law, Oxford University Press 2003, pp.85-87.[30] 前引[14]，蔡定剑书，第10页。

从法解释学的方法来看，这是一种结合了《宪法》与《立法法》或其他重要组织法的整体性的理解，与固守1982年《宪法》文本的那种比较狭义的宪法文义主义有很大不同。2015年，全国人大常委会通过《国家安全法》。

[32] 托马斯·杰斐逊在1780年代评价弗吉尼亚州宪法的缺陷时，就曾经对立法机关打破权力界限，攫取属于其他部门的权力的弊端大加挞伐，他说，政府的全部立法权、行政权和司法权都归结到立法机关现行宪法40年实践积累了直接实施的丰富经验和有效做法，这些经验和做法值得进一步推广。

要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。领导干部、国家工作人员和普通群众在培育宪法自觉方面都担负着责任。增强宪法自觉提升宪法实施工作水平习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中，首次提及宪法自觉一词。其中，推进合宪性审查工作第一次出现在党的正式文件中，这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措，也是习近平总书记依宪治国新理念新思想新战略的制度安排和实践方案，是全面推进依法治国各项工作的重中之重。

党的领导是宪法实施工作顺利推进的根本保证我国是社会主义国家，中国共产党是执政党。习近平总书记指出：再往前追溯至新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。

宪法工作的基本特性是履行宪法职权职责行为的公务性，而社会组织和公民个人依据宪法行使基本权利或者履行宪法义务的行为，因为行为的效果不具有直接的公务性，一般不被纳入宪法工作的范围，只是一般的宪法活动。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。

合宪性审查工作是提升宪法实施工作效率的重要制度保证合宪性审查是对基于宪法规定、原则和精神产生的国家机关和国家机关工作人员履行宪法职权职责的行为，以及对作为上述履职行为形成的法律法规规章等规范性法律文件是否符合宪法的要求进行一致性或不相抵触的制度性审查，及时发现违宪问题并予以纠正，从而维护宪法权威，保证宪法的规定、原则和精神得到尊重、遵守和适用。上述全国人大作出的香港基本法符合宪法的决定，具有合宪性审查的形式特征，开启了法律是否具有合宪性审查行为的先河。